Новости / Услуги бизнесу / Арбитраж / Земельные споры

На сайте суда опубликовано постановление Президиума ВАС РФ №13427/12 от 19 февраля 2013 года, устанавливающее единообразную судебную практику толкования арбитражными судами юридической природы проектов межевания территорий, утверждаемых публичными органами.

Передавая спор на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, коллегия судей высшей арбитражной инстанции исходила из того, что в практике рассмотрения арбитражными судами земельных споров отсутствовало единообразие по вопросу о том, обладает проект межевания территории признаками ненормативного акта или является нормативным правовым актом.

Некоторые федеральные арбитражные суды (например, ФАС Северо-Западного округа и ФАС Поволжского округа), рассматривая арбитражные споры этой категории, делали вывод о том, что проект межевания территории является нормативным актом, поскольку содержит предписания, рассчитанные на неоднократное применение, обязательные для применения неопределенным кругом лиц – всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

По мнению этих судов, названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом нормативов, коэффициентов плотности и параметров застройки, а также с учетом красных линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения, и с учетом территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Другие суды (например, ФАС Уральского округа), напротив, рассматривает данные дела по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полагая, что данный акт затрагивает интересы ограниченного круга лиц – собственников и пользователей земельных участков определенной территории.

В постановлении №13427/12 от 19 февраля 2013 года Президиум ВАС РФ сделал следующие выводы.

Арбитражный суд в соответствии с главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривает принятые органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами или должностными лицами акты, содержащие нормы права 9 (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие для неопределенного круга лиц юридические последствия.

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает акты государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, не содержащие норм права, а устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует в том числе правоотношения по планировке территории (часть 1 статьи 4, глава 5 Градостроительного кодекса).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса).

К документации по планировке территории относятся проекты планировки территории, проекты межевания территории, градостроительные планы земельных участков (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса).

Основой для разработки проектов межевания территорий являются проекты планировки.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки или в виде отдельного документа (часть 9 статьи 42, часть 3 статьи 43 Градостроительного кодекса).

Из частей 1–3 статьи 43 Градостроительного кодекса следует, что подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.

При этом проекты межевания застроенных территорий устанавливают границы застроенных и незастроенных земельных участков, а проекты межевания подлежащих застройке территорий устанавливают границы незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления в целях строительства и для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

В силу части 4 статьи 43 Градостроительного кодекса размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий.

Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: 1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; 2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; 3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; 4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; 5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; 6) границы территорий объектов культурного наследия; 7) границы зон с особыми условиями использования территорий; 8) границы зон действия публичных сервитутов (пункт 5 статьи 43).

В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и может осуществляться подготовка градостроительных планов застроенных земельных участков (пункт 6 статьи 43).

Из пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» следует, что до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются соответствующим уполномоченным органом с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса. Не допускается требовать в указанном случае предоставления других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий.

Частями 1, 5 статьи 45 Градостроительного кодекса обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение этой документации возложено на уполномоченные органы местного самоуправления поселения, городского округа.

Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации (часть 19 статьи 45 Градостроительного кодекса).

В силу части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса, если законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные частью 3 статьи 8 названного Кодекса, в том числе по подготовке и утверждению документации по планировке территории, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно пунктам 3.1, 3.2, 3.8 Временного положения о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов межевания на территории города Москвы, утвержденного постановлением правительства Москвы от 29.11.2005 № 941-ПП, проекты межевания разрабатываются на территорию не менее квартала за счет средств бюджета города Москвы или иных средств; исполнителем разработки проектов межевания является в том числе предприятие; проект межевания утверждается уполномоченным органом правительства Москвы по представлению заказчика.

Принятыми впоследствии законами города Москвы полномочия в области градостроительной деятельности также не отнесены к перечню вопросов местного значения, поэтому полномочия по подготовке и утверждению проектов межевания кварталов осуществляются органами государственной власти Москвы либо органами, которые наделены такими полномочиями законами Москвы.

В соответствии с частью 2 статьи 63, частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса, статьями 40, 42 Закона города Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» утверждение проектов межевания территории, разработанных в составе проектов планировки территории, осуществляется правительством Москвы с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний.

Порядок разработки, согласования и утверждения проектов межевания территории, разрабатываемых в виде отдельных документов, устанавливается Правительством Москвы.

По проектам межевания не подлежащих реорганизации застроенных жилых территорий также проводятся публичные слушания в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом города Москвы.

Из статьи 43 Градостроительного кодекса следует, что проект межевания территории элемента планировочной структуры представляет собой чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии и линии отступа от них, а также границы земельных участков, территорий и зон, исчерпывающий перечень которых установлен в части 5 названной статьи.

Таким образом, проект межевания территории является актом публичного органа, который отображает пространственные характеристики образованных в пределах такой территории земельных участков как объектов гражданского оборота и в силу этого данный акт адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или обладают в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, в том числе как собственники расположенных на них объектов недвижимости на основании статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого проект межевания территории не содержит норм права и по своей юридической природе является ненормативным актом.

Требование об оспаривании проекта межевания квартала подлежит рассмотрению судами по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.